“PERBANDINGAN SISTEM” (FIQIH PEDULI PILKADA-III)

Tugas dan wewenang seorang Gubernur atau Walikota/Bupati serta mekanisme penetapannya menurut undang-undang NKRI telah dibahas sekilas pada tulisan sebelumnya (cek di sini). Pada edisi ini, akan dibahas menurut “UU Islam” dan teori politik Islam agar diketahui aspek-aspek persamaan dan perbedaan di antara keduanya.

A. Struktur Kepemimpinan Dalam Negara Islam

Sebelum menjelaskan tentang tugas-wewenang dan mekanisme penetapan gubernur dalam Islam, perlu disampaikan terlebih dahulu tentang struktur pemerintahan yang pernah digunakan oleh Nabi saw. dan para sahabat beliau dalam mengelola Negara. Hal ini untuk memudahkan pemahaman kita dalam melakukan studi perbandingan, sehingga kita akan mengetahui di mana letak perbedaan dan kesamaan di antara keduanya. Selain itu, dapat dijadikan rujukan dalam menetapkan status hukum mekanisme penetapan gubernur dalam konteks sekarang. Dengan perkataan lain, apakah mekanisme penetapan gubernur itu tawqiifiy (baku sesuai dengan wahyu Allah) yang selanjutnya dipegang teguh oleh para sahabat tanpa melakukan modifikasi sedikit pun atau tawfiiqiy (hasil ijtihad Nabi saw. yang mendapat legitimasi dari Allah Swt.) sehingga para sahabat pun melakukan modifikasi sesuai dengan kemaslahatan yang hendak dicapai dalam masa kepemimpinan masing-masing.

Dalam teori politik Islam, kedudukan imamah (kepemimpinan) menjadi sumber legitimasi kekuasaan eksekutif (pemerintahan) yang dalam bahasa fiqihnya disebut wilayat (kewalian). Kekuasaan itu mempunyai bentuk yang beragam dan diklasifikasikan menjadi umum dan khusus.

Secara teritorial, wilayah kekuasaan Islam dibagi atas beberapa wihdat (bagian) dan masing-masing bagian itu disebut wilaayah (semacam daerah provinsi). Dan setiap wilaayah  dibagi lagi atas beberapa wihdat dan masing-masing bagian itu disebut ‘imalah (semacam daerah kabupaten atau kota). Orang yang memimpin wilaayah itu disebut Waali (Kepala Daerah) atau Imaarah Al-Bilaad (Gubernur Daerah). Sementara orang yang memimpin ‘imalah disebut ‘amil atau hakim.

Berdasarkan catatan sejarah, wilayah kekuasaan Islam—bila dihitung sejak Nabi saw. menguasai Madinah hingga dinasti Negara yang berakhir pada abad ke-20—meliputi Jazirah Arab, Yaman, Syria, Mesir, Afrika Utara, Andalus, Persia, Irak, Turkistan, Anatolia dan Turki, Mongol, Afganistan, dan India. Adapun jumlah dinasti sebanyak 125 dengan kepala Negara sebanyak 1795 di luar Nabi saw. dan Al-Khulafa ar-Rasyidun.

Dalam teori politik Islam, kepemimpinan negara yang berasal dari seorang imam atau kepala Negara dibagi menjadi empat bagian:

Pertama, kepemimpin yang mempunyai kekuasaan umum dan bertugas pada bidang umum. Mereka dinamakan menteri (Waazir). Kriteria bidang yang dimaksud di sini adalah cakupan bidang kekuasaan dan regional yang menjadi elemen sebuah Negara.

Para menteri menerima kekuasaan untuk menjalankan berbagai tugas yang tidak ditentukan bentuknya. Meski demikian, secara umum tugas itu meliputi (a) Tafwiidh, meliputi bidang kekuasaan dan pemerintahan. Dalam konteks ini, menteri menjalankan semua kewenangan kepala negara dan kepala negara wajib mengawalnya. (b) Tanfiidz, meliputi bidang administrasi pemerintahan. Dalam konteks ini, menteri membantu kepala negara dalam hal pelaksanaan, monitoring dan penyampaian keputusan kepala negara. Menteri Tanfiidz, menjadi mediator antara kepala negara dengan struktur kepemimpinan di bawahnya. Menteri, baik Tafwiidh maupun Tanfiidz tidak memiliki kewenangan membuat undang-undang.

Kedua, kepemimpin yang mempunyai kekuasaan umum dan bertugas di daerah khusus. Mereka dinamakan Waali (Kepala Daerah) atau Imaarah Al-Bilaad (Gubernur Daerah). Mereka berwenang dalam semua urusan di daerah teritorialnya.

Ketiga, kepemimpin yang mempunyai kekuasaan khusus dan bertugas pada bidang regional secara umum. Kepemimpinan level ini meliputi:

  • bidang pertahanan, luar negeri, keamanan dalam negeri dan industri. Mereka dinamakan Amirul Jihad atau Naqiib Al-Juyusy.
  • Bidang peradilan, terdiri atas dua badan:(1) Qadhi Qudat (Mahkamah Qudat) yang berwenang mengadili perkara persengketaan antara rakyat dengan rakyat, perundangan, menjatuhkan hukuman, dan lain-lain, (2) Qadi Mazhalim (Mahkamah Madzhalim) yang berwenang mengadili perkara persengketaan antara penguasa dan rakyat dan berhak memberhentikan semua pegawai negara, termasuk memberhentikan kepala negara jika dianggap menyimpang dari ajaran Islam.
  • Bidang perpajakan dan distribusi sedekah.

Keempat, kepemimpin yang mempunyai kekuasaan khusus dan bertugas pada bidang khusus, seperti peradilan daerah, perpajakan daerah, distribusi sedekah daerah. Setiap bagian hanya bertugas mengelola bidang yang menjadi tanggung jawabnya secara terbatas dan di dalam kawasan regional tertentu.  Setiap jabatan dalam struktur kepemimpinan di atas, masing-masing memiliki syarat tersendiri yang harus dipenuhi oleh salah seorang calon yang akan memangku jabatan itu. Syarat tersebut menjadi syarat legitimed bagi mereka dalam menjalankan tugasnya. (Lihat, Al-Ahkam As-Shulthaniyyah, hlm. 20, An-Nazhariyaat As-Siyasaah Al-Islaamiyyah, hlm. 262-263)

Komposisi kekuasaan tersebut belum meliputi seluruh kekuasaan dan jabatan yang harus dipenuhi oleh sebuah Negara dalam menata institusi Negara yang nantinya akan digunakan demi berlangsungnya sebuah Negara dan demi kepentingan rakyat. Pembicaraan masalah ini memerlukan pembahasan khusus yang lebih komprehensif sebagaimana dilakukan Imam Al-Mawardi dalam kitabnya  Al-Ahkam As-Shulthaniyyah. Al-Mawardi memaparkan tentang kepemimpinan Negara dan kontrak politik kenegaraan dalam sebuah pembahasan yang tidak lebih dari 20 halaman. Sementara—sisanya hampir mendekati 200 halaman—pembahasan mengenai kekuasaan lainnya yang telah disebutkan di atas. Hal itu menunjukkan betapa besar urgensitas yang terkandung di dalamnya, dalam kapasitasnya sebagai elemen yang independen dan mempunyai nilai yang spesifik.

Karena itu, dalam kesempatan terbatas ini, kami merasa cukup untuk membicarakan salah satu kekuasaan dan jabatan saja yakni Waali (Kepala Daerah) atau Imaarah Al-Bilaad (Gubernur Daerah).

B. Tugas dan Wewenang Gubernur Dalam Teori Politik Islam

Dalam teori politik Islam, seorang wali adalah wakil kepala negara, sehingga dia senantiasa melakukan tugas-tugas yang dimandatkan oleh kepala negara berdasarkan akad inabah (perwakilan). Jabatan wali tersebut dapat dibedakan menjadi dua: Pertama, wali dengan wewenang umum. Kedua, wali dengan wewenang khusus. Jabatan wali dengan wewenang umum meliputi semua urusan pemerintahan, dimana penyerahannya bisa dilakukan oleh kepala negara dengan cara menyerahkan kepemimpinan satu negeri, atau satu provinsi agar dia memimpin semua penduduknya serta mengontrol tugas-tugas yang telah disepakatinya, sehingga wewenangnya umum, meliputi semua urusan. Sedangkan jabatan wali dengan wewenang khusus adalah terbatas dalam masalah pengurusan pasukan perang, mengayomi rakyat, melindungi dan menjaga daerah teritorial dari perkara-perkara yang dapat merongrong kedaulatan. Dia tidak diberi otoritas untuk memberikan keputusan hukum, juga memungut kharaj (pajak tanah) dan menarik zakat.

Berdasarkan catatan sejarah, para sahabat Nabi saw. yang pernah mengemban jabatan gubernur pada era Nabi saw., antara lain Mu’adz Bin Jabal di Janad (wilayah Yaman), Ziyad Bin Labid menjadi wali di Hadramaut (sekarang salah satu provinsi di Yaman), Abu Musa Al Asy’ari di Zabid (sekarang salah satu distrik di provinsi Hudaidah, di bagian Barat Yaman) dan Aden (sebuah kota di Yaman, sekarang termasuk salah satu provinsi di Yaman).

Para sahabat Nabi saw. yang pernah mengemban jabatan gubernur pada era Abu Bakar As-Shidiq (11-13 H/632-634 M): Itab bin Asid di Mekah, Usman bin Abu Al-Ash di Thaif. Al-Muhajir bin Abu Umayah di Shan’a, Ya’la bin Umayah di Khawlan, Abu Musa Al-Asy’ari di Zabid dan Rafa’, Abdullah bin Nur di Jarasy, Mu’adz bin Jabal di Yaman, Jarir bin Abdullah di Najran, Al-‘Ala bin Al-Khadrami di Bahrain, Hudzaifah Al-Ghalfani di Oman, dan Sulaith bin Qais di Yamamah.

Para sahabat Nabi saw. yang pernah mengemban jabatan gubernur pada era Umar bin Khathab (13-23 H/634-644 M), antara lain Said bin Amir di Himsh, Abu Hurairah di Bahrain, Muawiyah bin Abu Sufyan dan Abu Ubaidah di Syam, Salman Al-Farisi di Kufah, Amr bin Al-Ash di Mesir.

Pada era Utsman bin Affan (23-35 H/644-656 M), banyak terjadi rotasi dan mutasi gubernur, antara lain memberhentikan Sa’ad bin Abi Waqqas sebagai gubernur di Kufah dan mengangkat Walid ibn Uqubah sebagai penggantinya. Gubernur Basrah, Abu Musa al-‘Asyari digantikan oleh Abdullah bin Amir bin Kurasy. Demikian pula yang dilakukan Usman terhadap gubernur Mesir, ‘Amr bin Ash yang diangkat oleh khalifah Umar bin Khattab, dipecat dan digantikan oleh Abdullah bin Sarrah. Namun akhirnya beliau mengganti Abdullah Ibn Sarrah dengan mengangkat Muhammad bin Abu Bakar sebagai gubernur Mesir sesuai dengan keinginan rakyat Mesir.

Kebijakan yang tak kalah menarik terjadi pada era Ali bin Abu Thalib (35-40 H/656-661 M). Karena hal pertama yang dilakukan Ali setelah menjabat sebagai kepala negara adalah memberhentikan gubernur-gubernur yang diangkat Utsman sebelumnya.

Kebijakan-kebijakan kepala negara ini cukup menarik sebagai pijakan—yang  nanti akan kita bahas—dalam menetapkan syarat kelayakan calon Gubernur.

C. Mekanisme Pemilihan Gubernur Dalam Teori Politik Islam

Dalam konteks penetapan kepala Negara, para ulama sepakat bahwa keabsahan imam hanya dapat dicapai dengan dua cara; Pertama, dengan nash, yakni penunjukkan langsung dari Allah. Kedua, dengan pemilihan oleh umat. Selama tidak ada dalil yang melegitimasi cara pertama, maka yang harus ditempuh adalah cara kedua, yaitu umatlah yang memilih siapa yang akan menjadi imam dan yang akan mengurusi pemerintahan.

Para ulama fikih telah menetapkan pemilihan imam secara legal formal dalam satu rumusan yang berbunyi: “Sesungguhnya imamah itu identik dengan ‘aqdun (kontrak) antara umat dengan imam”. Aqad siyasah (kontrak politik) merupakan salah satu di antara bentuk kesepakatan yang ditimbulkan oleh keinginan manusia dalam kehidupan sehari-hari, seperti jual-beli, penyewaan, hibah, dan seterusnya. Hanya saja ‘aqad imamah dalam sistem sosial dapat disebut sebagai kontrak pertama atau terbesar, yaitu menjadi acuan semua bentuk aqad lainnya, serta meligitimasi terjadinya  aqad-aqad yang lain. Lebih jauh dari itu, aqad imamah menjadi pilar yang menopang berjalannya sistem pemerintahan. Karena itu, aqad tersebut menjadi sumber yang dijadikan landasan bagi seorang imam untuk memperoleh kekuasaannya.

Adapun prosedur yang menjadi jalan terselesaikannya aqad itu dinamakan bai’at. Ibnu Khaldun berkata, “Dahulu, kalau mereka membaiat seorang amir dan mengadakan perjanjian dengannya, mereka berjabat tangan satu sama lain, sebagai penekanan akan absahnya aqad itu, sehingga terlihat mirip dengan perbuatan yang dilakukan oleh seorang pembeli dan penjual. Karena itu, prosedur ini disebut bai’at, dari kata ba’a (menjual)” (Lihat, Muqaddimah Ibnu Khaldun, hal. 174, pasal 29).

Meskipun demikian, di antara para ulama terjadi perbedaan pendapat dalam menetapkan bentuk dan mekanisme bai’at terhadap imam. Perbedaan ini dilatarbelakangi oleh praktik pemerintahan Islam yang berkembang dalam sejarah, khususnya pengangkatan empat orang sahabat menjadi khalifah, dengan mekanisme yang berbeda sebagai berikut:

  • [a]  pemilihan bebas dan terbuka melalui forum musyawarah tanpa ada seorang calon sebelumnya. Mekanisme pemilihan seperti ini terjadi pada musyawarah terpilihnya Abu Bakar di balai pertemuan Tsaqifah Bani Sa’idah.
  • [b] pemilihan dengan cara pencalonan atau penunjukkan calon oleh khalifah sebelumnya dengan terlebih dahulu mengadakan konsultasi dengan para sahabat terkemuka,  kemudian diberitahukan kepada umat, dan mereka menyetujuinya.  Mekanisme pemilihan ini dipergunakan ketika penunjukkan Umar oleh Abu Bakar.
  • [c] pemilihan Tim Formatur atau Majelis Syura yang dibentuk khalifah sebelumnya. Anggota Tim bertugas memilih salah seorang di antara mereka menjadi khalifah. Mekanisme ini ditempuh ketika pemilihan Utsman bin Affan melalui Majelis Syura yang dibentuk Khalifah Umar bin Khatab yang beranggotakan enam orang, yakni Ali bin Abu Thalib, Utsman bin Affan, Abdurrahman bin Auf, Saad bin Abu Waqas, Zubair bin Awwam, Thalhah bin Ubaidullah, serta Abdullah bin Umar. Namun Ibnu Umar, sebagaimana amanat Umar, tidak punya hak suara. Sistem ini melahirkan konsep ahlul halli wal aqdi.
  • [d] pengangkatan spontanitas di tengah-tengah situasi genting dan kacau akibat pemberontakan sekelompok masyarakat yang menuntut keadilan atas pembunuhan Utsman bin Affan. Mekanisme ini terjadi pada pengangkatan Ali bin Abu Thalib oleh sebagian besar kaum muslim di Madinah.

Tiga macam mekanisme pemilihan pertama, dalam rangka suksesi kepemimpinan, menurut Ibnu Hazm adalah cara yang menjadi ijma’ sahabat. Karena itu, ketiga cara tersebut menjadi ijma’ dan tidak boleh membuat cara lain. (Lihat, Dr. Abu Zahrah, Tarikhul Madzahibil Islamiyyah, hal. 96)

Ketiga cara tersebut identik dengan sistem pemilihan kepala negara dalam pemerintahan demokratis. Artinya, cara pertama dapat diidentikkan dengan pemilihan kepala negara langsung oleh rakyat, sekalipun prosesnya berbeda. Cara kedua identik dengan seorang kepala negara yang mempersiapkan penggantinya dengan terlebih dahulu berkonsultasi atau meminta pendapat para ahli. Sedangkan cara ketiga identik dengan pemilihan kepala negara oleh wakil-wakil rakyat. (lihat, Fiqih Siyasah, 1995:67)

Pasca Al-Khulafa Ar-Rasyidun, mekanisme pengangkatan imam pada umumnya dilakukan melalui penunjukkan putra mahkota, yakni penunjukkan yang dilakukan oleh imam kepada putra atau keturunannya. Mekanisme pengangkatan ini melahirkan sistem pemerintahan monarki, dinasti, atau kerajaan, seperti Dinasti Umayah (berkuasa sejak tahun 41 hingga 132 H) dan Dinasti Abasiyyah (berkuasa sejak tahun 132 H hingga 652 H/750 – 1258 M). Meskipun sistem pemerintahannya monarki, namun dinasti-dinasti ini tetap memakai gelar khalifah. Memasuki akhir abad XX masehi, sistem monarki absolut diubah menjadi sistem monarki konstitusional.

Pasca khilafah (abad modern), mekanisme pengangkatan imam sangat beragam. Abad ini merupakan perubahan terakhir dari praktik pemerintahan di dunia Islam yang dipelopori Mustafa Kemal Attaturk di tubuh kerajaan Turki Usmani pada abad XX. Pada abad ini boleh dikatakan bahwa hampir seluruh pemerintahan di dunia Islam sudah mempunyai konstitusi dengan sistem dan bentuk pemerintahan yang berbeda. Pada umumnya, sistem pemerintahan pada abad ini berbentuk republik.

Berbeda dengan mekanisme penetapan khilafah (kepala Negara),  penetapan kewalian atau Gubernur (imarah bilad)—sebagaimana tercatat dalam sejarah pemerintahan Islam—dilakukan  oleh kepala Negara. Artinya, gubernur  itu diangkat langsung oleh Kepala Negara. Mekanisme ini telah dipraktekan oleh Nabi saw. di mana beliau pernah mengangkat para Gubernur untuk memimpin beberapa wilayah (daerah). Dan mereka diberi otoritas untuk memimpin daerah-daerah tersebut. Beberapa nama shahabat yang pernah diangkat sebagai gubernur oleh Nabi saw.—selain  yang telah disebutkan pada pembahasan sebelumnya—antara lain, Utbah bin Usaid menjadi gubernur di Kota Makkah tidak lama setelah menaklukkannya. Khalid bin Said bin ‘Ash di Shun’a’, Amr bin Al-Ash di Oman, Muhajir bin Abu Umayyah di Shu’a’, ‘Adi bin Hatim di Thayyi’, dan Al-’Illa bin al-Hadhrami di Bahrain.

Pengangkatan jabatan ini dilakukan dengan penyerahan mandat oleh khalifah atau kepala negara kepadanya untuk menjadi gubernur dan bertanggung jawab atas seluruh penduduk di wilayah kekuasaannya, serta menjalankan wewenang yang telah dibebankan kepadanya untuk mengatur seluruh bagian wilayah itu.

Dalam hal ini, Rasulullah saw. secara langsung mengurusi penyerahan jabatan wali atau para pemimpin wilayah suatu negeri. Beliaulah yang menyerahkan pemerintahan itu secara keseluruhan kepada mereka, sebagaimana dilakukan ketika pengangkatan Amr bin Hazm sebagai wali di Yaman (yang mengurusi seluruh wilayahnya). Begitu pula, sekali waktu beliau pernah mengangkat beberapa orang—menuju ke arah yang berbeda—untuk menjadi pejabat Gubernur di masing-masing daerah di mana dia ditugaskan, sebagaimana beliau lakukan terhadap Mu’adz bin Jabal dan Abu Musa Al Asy’ari. Mereka masing-masing diutus ke Yaman dengan tujuan yang berbeda dan terpisah antara yang satu dengan yang lain, yaitu Yaman Utara dan Selatan. Rasulullah saw. pernah bersabda kepada mereka berdua:

يَسِّرَا وَلَا تُعَسِّرَا وَبَشِّرَا وَلَا تُنَفِّرَا

 

“Kalian berdua harus menyampaikan berita suka dan bukannya kabar duka. Kalian juga harus menyampaikan kabar gembira dan bukannya kalian menjadikan (mereka) jera. Dan (sampaikanlah) agar mereka bisa suka rela (mengikutimu).” HR. Al-Bukhari, Shahih Al-Bukhari, IV:1578, No. hadis 4086

Pengangkatan gubernur dilakukan setelah pejabat itu memenuhi syarat-syarat yang diperlukan untuk memangku jabatan itu. Dalam konteks ini, dapat dipahami mengapa Nabi saw. menolak permohonan Abu Dzar Al Ghifari ketika dia minta agar diberi jabatan pemerintahan, Rasulullah bersabda kepadanya:

إِنِّي أَرَاكَ ضَعِيفًا

“Aku melihatmu lemah.”

Di dalam riwayat, dengan redaksi:

يَا أَبَا ذَرٍّ إِنَّكَ ضَعِيفٌ وَإِنَّهَا أَمَانَةُ

“Wahai Abu Dzar, aku tahu kamu itu lemah. Padahal, (jabatan tersebut) merupakan amanat.” HR. Muslim, Shahih Muslim, III:1457, No. hadis 1825

Hal itu menunjukkan bahwa Abu Dzar dipandang tidak memenuhi syarat kelayakan kepala daerah, antara lain ia tidak mampu melaksanakan tugas-tugas pemerintahan.

Sehubungan dengan itu, Nabi saw. senantiasa memilih para wali beliau dari kalangan orang-orang yang layak untuk memimpin suatu pemerintahan serta orang-orang yang memiliki keilmuan yang telah dikenal ketakwaannya. Beliau juga memilih mereka berdasarkan kriteria yang paling lengkap dalam menjalankan tugas-tugas yang diembannya serta mereka yang paling mampu meningkatkan hati rakyat dengan iman dan kecintaan terhadap negara Islam. Diterangkan oleh Ayah Sulaiman Bin Buraidah:

إِذَا أَمَّرَ أَمِيرًا عَلَى جَيْشٍ أَوْ سَرِيَّةٍ أَوْصَاهُ فِي خَاصَّتِهِ بِتَقْوَى اللهِ وَمَنْ مَعَهُ مِنَ الْمُسْلِمِينَ خَيْرًا

” Rasulullah saw. apabila mengangkat pimpinan suatu kesatuan pasukan atau detasemen, maka beliau menasehati, khusus kepadanya, dengan nasehat takwa kepada Allah, serta berlaku baik kepada kaum muslimin yang menyertai mereka.” HR. Muslim, Shahih Muslim, III:1357, No. hadis 1731

Selain pengangkatan, masalah pemberhentian wali itu pun tergantung pada kepala negara. Kalau dia berpendapat harus diberhentikan, maka dia akan diberhentikan; atau kalau rakyat di wilayahnya atau anggota majelis umat—yang  mewakili mereka—menunjukkan sikap benci dan tidak ridha terhadap wali tersebut, maka dia harus diberhentikan. Sedangkan yang menentukan pemberhentiannya adalah kepala negara.

Asas legalitas itu di dasarkan atas tindakan Rasulullah saw. di mana beliau pernah memberhentikan Mu’adz bin Jabal sebagai Gubenur Yaman, tanpa alasan apapun. Beliau juga memberhentikan Ila’ Al-Hadhrami yang menjadi Gubernur di Bahrain, hanya karena ada utusan Abdu Qais mengadukannya kepada beliau. Demikian pula dengan para khalifah setelah beliau, antara lain Umar bin Khattab pernah memberhentikan seorang wali dengan alasan tertentu dan kadang tanpa alasan apapun. Beliau pernah memberhentikan Ziyad bin Abu Sufyan tanpa alasan apapun. Beliau juga pernah memberhentikan Sa’ad Bin Abi Waqqash dengan alasan karena orang-orang mengadukan dirinya kepada beliau. Sehingga beliau pernah berkata:

فَإِنِّي لَمْ أَعْزِلْهُ عَنْ عَجْزٍ وَلَا خِيَانَةٍ

“Aku memberhentikannya bukan karena dia lemah, juga bukan karena dia berkhianat.” HR. Al-Bukhari, Shahih Al-Bukhari, III:1353, No. hadis 3497

Semua itu menunjukkan, bahwa kepala negara berhak untuk memberhentikan seorang wali dengan atau tanpa alasan, seperti adanya pengaduan dari masyarakat di daerah yang dipimpinnya.

By Amin Muchtar, Sigabah.com

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *